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2015年3月，《中共中央 國務院關于進一步深化電力體制改革的若干意見》（中發〔2015〕9號）出臺。在實干與爭辯并行、喜悅與彷徨交織中，過去了五年。
電力體制改革“知難”“行難”。汲取歷次電力改革的精神財富，遵循電力系統的物理規律和電力市場化的經濟規律，很難。體會全球氣候變化與構建人類命運共同體的迫切性，意識到我國能源轉型、能源治理的巨大國際壓力，謀劃電力改革的配合舉措，很難。認清經濟下行壓力不斷加大的現實，理解地方對電力行業改革的實質訴求，更難。
處于百年未有之大變局，直面內憂外患，電力改革已無可退之路?！笆奈濉标P鍵時期我們必須統籌電力事業自身和國內外合作競爭復雜環境，進一步明確和校正電力改革的方向、路徑和節奏，“動體制”，為釋放電力領域生產力，加快能源革命，加快能源治理體系和能力現代化，實現中華民族偉大復興奠定基礎。
深刻認識和研究我國電改政策，不能拋開曾經的國發72號和2號文件。上世紀80年代，面對改革開放蓬勃發展、電力嚴重短缺的局面，國家提出多渠道籌措資金“集資辦電”的思路，1985年國務院批轉國家經委等部門《關于鼓勵集資辦電和實行多種電價的暫行規定》（國發〔1985〕72號），電力工業開始探索從計劃經濟走向市場經濟。按照“誰投資、誰用電、誰得利”的政策，缺電局面到90年代中期基本扭轉。1996年國家啟動電力行業政企分開工作，當年底成立了國家電力公司，1998年3月撤銷電力工業部。針對電力運行中暴露出農村電價高、收費亂的突出問題，1998年起國家迅速推動了以城鄉同價為目的、農電改革為保證、農網改造為基礎的“兩改一同價”工作，1999年國務院批轉國家經貿委《關于加快農村電力體制改革加強農村電力管理意見的通知》（國發〔1999〕2號）。農民是執政的群眾基礎，2號文件是著眼國家發展大局、立足“三農”“得民心”的戰略性決策，其“跳出電力說電力”的思維，對“十四五”鞏固脫貧攻堅戰成果有十分重要的借鑒意義。
以“二灘棄水事件”為導火索，針對發電競爭不公平、電網運行效率低下等突出問題，2002年國務院下發《電力體制改革方案》（國發〔2002〕5號），實施“廠網分開、競價上網”，力圖構建“政府監管下的政企分開、公平競爭、開放有序、健康發展的電力市場體系”。此輪改革改變了指令性計劃體制和政企不分、廠網不分等問題，但由于改革動員不足、利益格局難破，到2006年改革就相對停滯下來。此后電力發展矛盾日益積累，社會各界普遍呼吁改變“半計劃半市場”的運行管理狀況，出臺發用雙方直接見面、直接交易的新電力改革方案。2013年底黨的十八屆三中全會和2014年中央財經領導小組第六次會議后，電力改革方案擬定進入快車道，2015年中發9號文件得以印發。
9號文件的許多內容是在廣大人民群眾的強烈要求，而電力行業內部就改革諸多焦點問題爭論不休、難有共識的情況下，“兼顧改到位和保穩定”的產物。其歷史意義在于肯定了政企分開、廠網分開、主輔分開，明確了“管住中間、放開兩頭”的體制架構，重啟了改革征程，喚起了改革力量，順應了“十三五”經濟社會發展要求，奠定了持續深化改革的基礎。文件明確的28項任務到現在大多有了明顯進展或大體安排，但基于當時的艱難環境，文件聚焦在機制建設、聚焦在“近期”重點任務，對體制方面的工作未做過多安排；對“加快構建有效競爭的市場結構和市場體系”，也沒有明確非常具體的目標場景和完整的實現方案。
新電改五年來，社會各界廣泛參與，幾千家的售電公司成立運營，數以萬計的電力用戶直接參與電力交易，電力行業“神秘面紗”被揭開一角，電力事業更多地融入到了地方經濟社會發展當中。電力改革取得了歷史性進步。
但是在改革進程中，由于對9號文件精神實質理解不透，改革、發展、穩定的關系認識不一，部委之間、央地之間協調不足，實操中對近期改革的重點，面對世情國情深刻變化的政策導向，出現了一些偏差。重交易規則編制、輕合格市場主體的培育，重國際經驗的引進、輕中國問題的剖析，重現貨市場等顯示性工作、輕扎實的基礎規章制度建設，重交易中心建立的形象進度、輕交易組織信息披露等實質問題的解決，增量配電業務試點重數量、輕質量，重電力行業自身發展、輕能源轉型外部壓力的應對，改革重目標、輕過程，改革安排日程表過于樂觀、屢屢爽約。當然，這些問題是事物發展中的存在，說問題不是遮蓋、否定各方面的成績與努力。
40多年的電力改革，有兩條基本經驗，一是改革的目標取向上，堅持服從服務于經濟社會發展和經濟體制改革的總目標總要求，堅持問題導向，不斷發現問題、解決問題；二是改革的方式方法上，以體制變革帶動機制優化，抓大放小、抽絲剝繭，逐步從發電環節向核心的電網環節和調度交易職能等縱深領域延伸、突破。
總體講，可以肯定，5號文件和9號文件確定的電力改革方向沒有問題。不足在于上面兩條經驗沒有運用好，目標導向和問題導向不突出，體制改革沒有突破。
市場的靈魂在于各類市場主體的選擇權。生產生活用電存在不同程度的不確定性，電力需求每年、每月、每日都不同，日內還有高峰低谷；由于電力的即時性和不可大規模儲存的特征，為滿足需求，必須提前對發電企業的生產作出安排；電力市場是將這種發電權利從政府部門的指令性計劃變為按商業性規則由發電企業競爭獲得。原來用戶用電需要向電網公司購買，電價由政府行政決定、長期不變；電力市場就是要遵循商品經濟一般規律，讓價格反映電能的供需關系；9號文件賦予了規模以上用戶與發電企業直接交易競爭確定價格的權利。電網公司的角色由統購統銷變為專司電力輸送，收取過網費。委身于電網公司之上的調度交易公權力，交易組織方面成立了相對獨立的電力交易中心，電力調度中心暫時留在了企業內部，但其相對獨立性一直以來有《電網調度管理條例》背書。
服務于市場主體選擇權，則需要與之相配的市場交易競爭機制。當前全國各省份都開展了年度或月度的電能量中長期交易；現貨市場試點省份還開展了日或小時級的即時電能交易，價格實時反映供需，交易更精細、更復雜。電能交易的價格既可以依據市場主體的報價來結算，也可以按照系統的邊際價格出清、結算，這取決于規則設計理念。當然，電力系統有網絡屬性，受電力線路傳輸容量的限制，嚴格講一個市場內不同地區的供需關系可能也不一樣，節點邊際電價理論可以反映位置的差異。除了以上的電能量市場外，電力系統的安全運行還需要調用設備和資源保障系統的頻率和電壓合格、運行備用充足，這種專業上的輔助服務一部分要求市場主體無償提供，另一部分則需要安排專門的交易。在電能量市場競爭中，發電企業往往采用短期邊際成本進行報價，不一定能夠覆蓋其固定投資，為了保證發電裝機的充裕性和發電企業投資的積極性，有時還需要建立容量市場。為了增加市場流動性，成熟的市場中還允許進行期貨、期權等金融交易。
這種市場競爭機制是理論上的，必須和各國經濟社會及電力發展的實際相結合，否則就是“海市蜃樓”。結合我國國情，應當構建以市場競爭機制、兜底服務機制、綠色發展機制和區域協調機制四部分為支撐，以電力產業體系為基礎和政府管理體制為保障的中國現代電力市場體系。市場競爭機制是現代電力市場體系配置資源的主要機制，但不是全部。
在電力市場建設中，從省域范圍內僅僅開展燃煤機組與電力用戶的中長期電能量交易、按改革前的購銷差價給電網公司繳納過網費這一現實起點，如何發育到包含風、光、水、火、氣、核各類發電主體和儲能電站、售電公司都參與，交易時間顆粒度精細到日或小時級，交易價格反映用戶位置的差異，過網費使用政府按電壓等級核定的輸配電價，交易范圍大到跨省乃至全國、小到局域網和分布式電源當地，涉及輔助服務市場、容量市場、金融市場，無所不包、完備的市場競爭機制呢？這方面美國、英國、歐洲、澳大利亞等有相對成熟的經驗，邏輯也較為自洽。
如果構建的不僅僅是理論上的市場競爭機制，而是前述“六位一體”的中國現代電力市場體系，必須承認，到目前為止問題還沒吃透，建設方案和路線圖也還不清晰。這就是我們改革中“摸著石頭過河”的部分。從這個意義上講，我國電力市場化改革的自我邏輯仍需不斷豐富和完善。
近年來，全球面臨糧食安全、資源短缺、氣候變化、網絡攻擊、環境污染、疾病流行等共同問題，氣候變化因其道義性和長期性，更是成為自二戰以來少數最受全球矚目的議題。秉持共商、共建、共享理念，致力于全球治理，成為人類的時代呼聲；構建人類命運共同體是全球治理的中國方案和中國智慧。
根據《巴黎協定》，中國承諾在2030年左右達到碳排放峰值且將努力早日達峰。但現實是，2018年我國的二氧化碳排放總量仍年增長2%，達100億噸，接近美歐日的總和。根據《全球1.5℃增暖特別報告》，近期有77個國家已經調高了碳排放的自主貢獻目標，歐洲宣布到2050年實現碳中和，許多國家公布了“棄煤”的時間表。我國在經濟發展和道義上很快會面臨前所未有的國際壓力。
能源轉型發展是我國參與氣候治理和推動減少碳排放的總鑰匙。2018年我國碳排放的100億噸中，煤炭、石油、天然氣消費排放分別為73億噸、15億噸和5億噸。從這個角度講，積極發展風電、光伏等可再生能源，控制煤炭消費，實現能源轉型的迫切性，不言而喻。這也是國際上對我國“十四五”是否仍堅持規劃上馬燃煤機組十分關注的主要原因。
推動能源轉型的政策工具，可以采用規劃計劃方式，比如國家能源總量和能源強度的雙控目標及層層落實，國家對各省份煤電項目建設規模的指標控制等；可以采用法律法規手段，比如《可再生能源法》及《電網企業全額保障性收購可再生能源電量監管辦法》《重點地區煤炭消費減量替代管理辦法》等；可以使用財政稅收政策，比如通過中央財政預算安排補貼可再生能源發展的專項資金，對分布式光伏發電項目予以增值稅減免等；也可以采用市場手段。
有一種說法認為，無論5號文件還是9號文件，對促進能源轉型都近乎“無法作為”。實際情況是，5號文件醞釀的2001~2002年，我國水電運行調度矛盾突出，風電裝機規模僅有47萬千瓦，發展不是主要矛盾，因此5號文件提出的是“制定發電排放的環保折價標準，形成激勵清潔電源發展的新機制”。9號文件策劃的2012~2014年，可再生能源大規模發展之勢已經比較明朗?？稍偕茉闯杀靖邥r政府承諾給予財政補貼，除此之外，按照市場競爭基本理論，各類發電市場主體一視同仁、公平競爭，市場規則層面沒有什么需要對可再生能源進行的特殊安排，所以9號文件強調更多的是營造寬松、一視同仁的市場環境，促進節能減排。
實際上，國際上關注我國的電力改革，大體上有三種視角。一是狹義的電力交易市場或具體交易模式，這種群體有限。二是要素自由流通、國企沒有特權和補貼、市場主體自由競爭的市場建立，這個視角多是擔心我國在電力行業設置市場壁壘、不對外開放市場，含義上更接近于WTO框架下我國要求的、歐美國家始終沒有積極回應的市場經濟地位。第三種視角是，通過市場化改革能夠推動發展方式的轉變和能源結構的優化。我們回答“能”，但不可否認按照現有軌跡會是個慢過程。加快推動需要外生變量，比如可再生能源的配額制，比如碳市場。2017年12月，國家發展改革委印發了《全國碳排放權交易市場建設方案（發電行業）》，提出以燃煤火電企業為切入點建立碳排放權交易市場，但到目前為止仍“只聽樓梯響，未見人下來”。
所以就第三類視角中致力于應對氣候變化的人士而言，對中國電力改革最為不滿的是電力改革對能源轉型及應對氣候變化置若罔聞，市場規則與碳市場減排的銜接不緊密，特別是電力調度方式沒有明顯的改變。所以國際社會存在一種論調，感覺中國積極參與全球氣候治理、推動構建人類命運共同體，在能源電力行業沒有落地舉措，更像是樹立負責任大國形象的一種宣傳。
令人擔憂的是，面對新冠肺炎疫情后國際經濟秩序的劇烈動蕩，我們如何妥善處理近期的生存權、發展權，以及相對遠期、看似“陽春白雪”而又與人類命運攸關的全球氣候治理呢？
2012年以來我國經濟下行壓力不斷加大，GDP增速百分率從8降到6。新冠肺炎疫情后，財政形勢極為嚴峻，?；久裆⒈９べY、保運轉面臨困難，穩就業、穩金融、穩外貿、穩外資、穩投資、穩預期工作被擺在更加突出的位置。
中長期電能交易對地方經濟發展的影響，主要在于是否能帶來改革紅利。2015~2016年，恰逢動力煤價格處于低谷，發電企業也確有降價空間，改革之初給社會的印象就是“電改就是降電價”“電改真能降電價”。2018年在市場“無形之手”反應不如人意，社會各界認為第一輪輸配電價核定水分較大的情況下，通過行政手段提出“一般工商業電價降低10%”的要求；2019年要求再降10%，但主要通過增值稅改革實現了。問題是市場運作至今，發電企業不傷筋動骨、大刀闊斧進行管理變革，紅利已經不多。這種背景下組織利潤率相對較高的可再生能源企業參與市場、降低電價，可以理解，地方政府和火電行業認為“有福同享、有難同當”；當然交易也遭遇了利益集團的強力抵制。實際上總體講，不管可再生能源保障利用小時有與無、高與低，各方博弈的是可再生能源向實體用戶的讓利尺度問題，不觸及全額收購與否，不涉及違反《可再生能源法》問題。
剛剛起步的現貨市場對地方經濟發展的影響是深層次的。原因在于新中國建構的經濟體制和運行機制依托的是計劃經濟，改革開放后各行業逐步走向市場化并形成新的平衡態勢，但電力要素仍然是計劃色彩的。比如電力銷售價格，除廣東、陜西分了價區以外，都是全省統一按行業分類銷售電價。電力規劃和建設跟隨地方的“騰籠換鳥”戰略、招商引資政策和開發區的產業集聚效應做出了及時調整。當我們快速推動現貨市場和節點邊際電價體系時，電網投資和電源布局直接影響了地域的銷售電價。電價體系的劇烈調整，對于相對脆弱的地方產業布局的沖擊或許是災難性的。
推動現貨交易的目的是什么，是發現電力的時序和位置價值。這個目標在當前顯得略微虛無，同時把電力商品的社會意義看得也偏狹窄了。面對凸顯的成本和風險，現階段大規模推動現貨交易，給地方留足時間了嗎？
市場制度就是一種社會制度。列寧說“凡是資產階級經濟學家看到物與物之間的關系的地方，馬克思都揭示了人與人之間的關系”。社會階層的出現和較長時期的相對固化是不爭的事實，產業調整、經濟下行將進一步激化就業問題、返貧問題、社會穩定問題。這就是為什么推動行業市場化的電力人覺得可笑，而地方同志拉著手、不肯松地一直追問，改革能降低電價嗎？當市場串謀行為擺上桌面、無可奈何，當我們回答現貨市場隨行就市、可能帶來電價的上漲時，地方同志更多的是焦慮。“完美電力市場化”帶來的社會影響，我們準備好應對措施了嗎？
電力改革是世紀難題，因為電力市場自身要發育，又要受到國內外復雜因素的嚴重掣肘，正如前面部分所述。
改革是宣言書，改革是播種機，改革是探測儀。五年來各地區中長期交易及2019年8個現貨市場試點試運行，探測出電力市場理論上的先進機制與地方經濟運行中市場要素、供需、運營機制等的不匹配。五年電改，探測出“只動機制不動體制”的改革無法持續煥發能源技術革命中的各類先進生產力，無法滿足能源轉型和經濟高質量發展的要求。
行業內外對當前電力改革的認識遠未達成一致。學術地講，我們在電改公共政策制定上，信奉漸進主義還是激進主義，采取精英主義還是多元主義？通俗地說，電改是繼續“不達成共識就不出臺政策”式地穩妥推進，還是“肩負使命感責任感”地積極推進？改革是敞口運轉，還是設定明確的時間表、簽訂嚴肅的責任狀？能否不觸碰體制問題，不惹麻煩，在機制上修修補補？政策制定要不要和如何調動社會力量參與的積極性？歐美電力工業在較長時期接續和相對從容地拿出了迎接電力市場化、可再生能源規模并網、低碳電力挑戰的方案，而中國將迎來的是三期疊加，改革拖延下去，我們就會被逼到墻角、無路可走。“改革永遠在路上”是基于矛盾論的哲學判定，不是我們消極懈怠的借口。
具體講，當前電力改革的主要癥結有三：
一是電網功能定位的貫徹不堅定。9號文件在堅持5號文件政企分開、廠網分開、主輔分開的基礎上，強調區分競爭性環節與壟斷性環節，對電網功能再定位：“改變電網企業集電力輸送、電力統購統銷、調度交易為一體的狀況，電網企業主要從事電網投資運行、電力傳輸配送，負責電網系統安全，保障電網公平無歧視開放，按國家規定履行電力普遍服務義務”。但在政策執行中，電網、調度、交易三者是什么關系？電網企業能從事競爭性售電業務嗎，能涉足用戶的節能服務嗎，能推動用戶側電力物聯網嗎？壟斷業務與競爭性業務功能能夠分離嗎，還是基于監管能力必須財務分離或法律分離？相關工作是否符合電網企業功能定位的種種疑惑，政府相關部門沒有主動回應，企業也就“我行我素”。
二是脫離國情、不談體系、不找源動力，只是簡單照搬西方電力交易模式。市場體系中如何設置公平和效率兼顧的兜底服務機制，激勵與約束相容、銜接碳交易的綠色發展機制，空間布局合理的區域協調機制，以及與市場相配套的管理與監管制度呢？社會主義基本經濟制度必須在堅持中完善，以國有企業為主的發電市場主體，不允許出現通過不完美的競爭規則快速出現企業倒閉、資產大量流失的場景；尚待提高質量的國民經濟體系也不可能容忍作為重要生產要素的電力價格高低起伏、捉摸不定。中發9號文件說的不僅僅是電力市場交易，交叉補貼、普遍服務、區域電網建設、需求側管理（響應）、分布式能源、信用體系、電力規劃、電力監管等這些“中國問題”沒有解決方案，單兵突進“較真”電力交易模式的意義就大打折扣。
三是治理能力和治理體系亟待加強，推動改革的方式方法需要完善。國家發展改革委和國家能源局的八個司局分頭負責電改的諸事項，專業司提出方案，能源局研究一遍、發展改革委再研究一遍、部級聯席會議重新再研究一遍，決策機制難免受到非議。改革推動的直接主體是政府部門，但根本上需要人民群眾以及制衡原有利益集團的新興市場主體。當前這部分群體缺乏組織以及與政府溝通的渠道，反映的意見樸素，也往往被認為“幼稚”“異想天開”。
進行“十四五”電力改革的制度安排，指導思想上，我們要理直氣壯地講5號文件沒有過時和作廢，9號文件是其繼承和發展。面對千絲萬縷錯綜復雜的電力發展問題，政策制定者必須清楚統籌兼顧是工作方法，但改革必須突出抓主要矛盾和矛盾的主要方面，以點帶面、綱舉目張?！皠芋w制”事半功倍，“唯機制”事倍功半。要堅持問題導向和目標導向，不能堅持手段導向。
通過前述分析我們認為，“十四五”電力改革目標應當是，堅持5號文件和9號文件確定的方向不動搖，以明晰電網功能定位為主旨，持續推動政企分開、主輔分開；以激發能源互聯網等新興生產力為主旨，積極推動能源轉型，響應氣候變化訴求，持續推動輸配體制和調度交易體制調整優化；以服務經濟發展、維護能源安全為主旨，構建中國現代電力市場體系；以提升治理能力和治理體系現代化為主旨，調整優化行政管理體制。
圍繞改革目標，必須強化調度交易公權力意識，進一步深化電力交易機構的獨立性，賦予其交易結算權；調度機構不解放思想，可再生能源大規模上網的步伐不會很快，交易機構不放開手腳，市場的活力無法迸發。結合能源互聯網新業態發展需要，修正增量配電改革；以國企保值、民生保障和價格不異動為紅線，重構電力交易體系；慎重選擇、重新確立綜合改革試點，點上推現貨、面上強基礎。
調度機構進一步發揮作用的制度紅利巨大，但無論是599號條例，還是即將生效的新《電力系統安全穩定導則》，制度上都體現出較強烈的歷史慣性。從理論上必須辨析電網與調度的關系，正確理解“統一調度、分級管理”，“十四五”要加緊研究“電力調度革命”的方法和舉措，做好政策儲備。實操上，應盡快出臺電網調度監管辦法。
國際上比較關注我們的是能源消費結構的轉型、可再生能源是否大比例、是否會承諾放棄或停止新建煤電。國內關心的是上游煤炭價格優勢以及未來可能出現的可再生能源價格優勢是否能傳導到下游，是否會引起產業跨地區、確定性的轉移/重新積聚，以及社會的承受力。真正電力行業內部重視的電力市場體系、熱議的市場交易組織模式，外界并不太關心，但這確實很重要，有必要在“十四五”規劃中說清楚。
在進行市場建設內容和路徑選擇時，有幾個邊界條件需要清楚。一是國企改革三年行動計劃的內核是什么，對電網企業是否會下決心調整為公益類，對發電企業會帶來什么，這個涉及到國資委；二是處于自然壟斷環節的電網企業，對其監管力度如何，這個涉及到發改委、能源局；三是煤炭價格是否較長時期平穩，風電和太陽能發電的成本下降到什么水平，碳市場是否做做樣子。
當然，最好的情景是伴隨科技快速進步，可再生能源發電成本快速下降，高比例可再生能源大規模接入電網和分布式發展勢不可擋，煤電失去競爭能力移出舞臺中央，國際壓力大幅緩和。我們需要處理的主要是可再生能源企業與承擔調峰任務的煤電企業之間的利益協調問題，以及關停部分火電帶來的較嚴重但局部性的社會問題。
如果不是這樣的話，“十四五”我們將飽受內憂外患。完備的電力市場體系建設，速戰速決對經濟運行沖擊很大，可能會“傷筋動骨”，因此不能“四面開花”，必須在“點”上進行突破，開展真正意義的綜合改革試點。待闖關成功、總結經驗后，再全國逐步推開。由于涉及問題復雜，正如廣東、浙江曾實施的經濟轉型“騰籠換鳥”戰略一樣，試點必須是省委書記掛帥，國家發展改革委、國家能源局、國資委和電力央企全力配合，必要時國務院予以法規授權。這樣的綜合試點，目前看保留廣東和浙江兩省足夠。
就全國“面”上而言，策略性地就是要調動省政府的積極性，推動發電側結構轉型，推動上下游順暢傳導，不要著急觸動地方經濟布局和社會問題，對應在電力市場建設，就是突出中長期交易，弱化即時交易，慎用節點電價體系。具體的工作重點放在：（1）電能中長期交易的建章立制工作；（2）培育合格用戶，真正體會市場價格波動，激發其與上游簽訂多年長期合同的內生動力；（3）建立健全電力交易機構，完善交易職能，豐富結算職能；（4）加強壟斷環節的成本監審；（5）徹底厘清各類交叉補貼、公布算法；（6）全面放開分布式交易，鼓勵開展基于配電的現貨市場和跨行政區域的邊區電力市場等靈活多樣的市場模式試點；（7）針對大規模可再生能源的接入和省間調劑訴求，進一步深化輔助服務市場；（8）在必要的地區研究建立容量市場；（9）鼓勵建立各類行業協會并積極發聲，支持第三方“智庫”發揮作用。
時間進度上，廣東、浙江綜合試點的時間估計需要至少兩年，全國的“面”上工作大體也需要兩年?！笆奈濉焙笕耆珖娜蝿赵谟谶M行綜合試點的準備和實施，廣東和浙江的任務是繼續深化。
“十四五”期間，電力體制改革再不“擼胳膊”“動真格”“講策略”，油氣改革等其他基礎產業改革也必受影響，國內國際兩個大局統籌將愈加困難，電力工業高質量發展前景將不明朗。
