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一種是用戶需要支付給電網公司的電費；另一種是用戶需向國家支付的政府性基金。前一種是一種民事法律關系，發生在電網企業與用戶之間，完全符合合同相對性原理，即合同項下的權利義務只能由締約當事人享有或承擔，合同以外的當事人不受合同約束，既不能要求合同當事人向自己履行合同義務，自己也不承擔他人合同中的任何義務。后一種實際上是一種行政法律關系，發生在用戶與國家之間。電網公司只不過是根據法律、法規的規定作為國家的代理人，代國家征收政府性基金而已。如2009年財政部、國家發改委、水利部印發的《國家重大水利工程建設基金征收使用管理暫行辦法》第7條規定，除企業自備發電公司自發自用電量和地方獨立電網銷售電量外，重大水利基金由省級電網企業在向電力用戶收取電費時一并代征。
因此，電網企業實際上就是國家的法定代理人。既然是代理人，當然所有的后果都由國家承擔，基金收上來時都歸國家，因為各種原因，如用戶破產等沒收上來時則由國家承擔。
在9號文頒布后，用戶分為兩部分：一部分仍舊向電網企業購電，即傳統用戶；一部分則進入電力市場，成為市場用戶。市場用戶可以向發電公司購電，也可以向售電公司購電。從法律關系上講，購售電法律關系發生在市場用戶與發電公司、售電公司之間。鑒于市場用戶購買的電只能通過電網企業的網絡輸送，需要與電網企業之間簽訂一個輸配電服務合同。根據合同相對性原理，市場用戶需與發電公司、售電公司之間結算電費，與電網企業之間結算輸配電服務費，向國家繳納政府性基金。對后兩種費用的收取，《關于推進售電側改革的實施意見》（以下簡稱意見）在“二、售電側市場主體及相關業務” （一）電網企業部分明確規定：電網企業按規定向交易主體收取輸配電費用（含線損和交叉補貼），代國家收取政府性基金。
不過關于市場用戶與發電公司、售電公司之間的電費結算問題，《意見》在四、市場化交易（四）結算方式部分卻規定：發電公司、電網企業、售電公司和用戶應根據有關電力交易規則，按照自愿原則簽訂三方合同。電力交易機構負責提供結算依據，電網企業負責收費、結算，負責歸集交叉補貼，代收政府性基金，并按規定及時向有關發電公司和售電公司支付電費。按照該規定，盡管購售電合同關系發生在市場用戶與發電公司、售電公司之間，但電費并不是由市場用戶直接交給發電公司或售電公司，而是要交給電網企業。這顯然與合同的相對性不符，但《意見》并沒有對此加以解釋，并且《意見》也沒有規定如果電網公司未能將市場用戶的電費收上來，該風險最終由誰來承擔。可能是基于對合同性相對性的考慮，《重慶市售電側改革試點工作實施方案》規定：“發電企業向售電公司或直接參與市場交易的用戶開具購電發票，售電公司給其用戶開具售電發票，電網企業給售電公司或直接參與市場交易的用戶開具輸配電費、政府性基金代收等發票。”也就是說，結算在市場用戶與發電公司、售電公司之間進行，這一規定應當說是符合合同相對性原理的，但顯然與《意見》的規定又不一致。基于此，國家電網公司并不認可重慶市規定的這種結算方式。經過溝通，最終重慶市發改委、重慶市經信委、華中能源監管局、重慶市物價局共同發出了《關于做好重慶海扶醫療有限公司等5家兩江長興電力售電公司用戶供電的通知》，規定仍由國網重慶市電力公司負責電費結算，即仍采納《意見》規定的結算方式。
如果電網公司未能將市場用戶的電費收上來，該風險由誰來承擔呢？《意見》對此問題沒有涉及，存在明顯漏洞。后來有地方規則對此進行了彌補。《江蘇省電力中長期交易規則（暫行）》第108條規定，發電企業上網電量電費次月由電網企業支付；電力用戶仍向電網企業繳納電費，并由電網企業承擔電力用戶側欠費風險；售電企業按照交易機構出具的結算依據和電網公司進行電費結算。第109條規定，隨著電力市場發展，如不承擔電費資金結算職能的電網企業也不再承擔欠費風險，市場主體可自行約定結算方式。《山東省電力中長期交易規則（試行）》（修訂版）第107條也規定：各市場主體保持與電網企業的電費結算和支付方式不變，交易電費和偏差考核費用由電網企業根據電力交易機構提供的清分依據向用戶收取，并向發電企業和售電公司支付。電網企業承擔電力用戶側欠費風險，保障交易電費資金安全。
根據前述規定，由電網企業承擔市場用戶側欠費風險應當是指當市場用戶拖欠電費甚至因為破產等原因無力支付電費時，電網企業仍應當向發電公司或售電公司支付電費。但這種規定似乎仍不符合合同相對性原理，因為電網企業與市場用戶之間不存在購售電關系。電網公司確實負責收電費，但它不是合同的相對人，為什么市場用戶側的欠費風險需由電網公司來承擔呢？
要解決前述問題，必須從合同的相對性出發，厘清電網公司向市場用戶收取電費的性質，最后才能判斷應否由電網公司承擔市場用戶的欠費風險。
具體說來，首先得厘清市場用戶的電費由幾部分組成。《意見》四、市場化交易（三）交易價格部分規定，參與市場交易的用戶購電價格由市場交易價格、輸配電價（含線損和交叉補貼）、政府性基金三部分組成。從費用的性質上講，其中只有基于市場交易價格形成的費用才是市場用戶需要交給發電公司或售電公司的；基于輸配電價（含線損和交叉補貼）形成的費用、基本電費、力率電費等應當是市場用戶交給電網企業的；政府性基金是市場用戶交給國家的。從法律關系的角度看，市場用戶的電費中包含三種法律關系：與發電公司或售電公司之間的購售電法律關系、與電網公司之間的輸配電法律關系、向國家交納政府性基金的行政法律關系。前兩種屬于民事法律關系，后一種屬于行政法律關系。國家已經規定，政府基金由電網企業代收，因此，電網企業可以直接向市場用戶收取兩種費用：輸配電費用和政府性基金。剩下的一種費用，根據合同相對性，本應由市場用戶直接交給發電公司或售電公司，但肯定會給市場用戶造成極大不方便，因為用戶需向兩個主體分別繳納費用。《意見》也許是出于方便市場用戶的考慮，于是規定由電網公司一并收取，但卻沒有說清楚電網企業替發電公司或售電公司收取費用的法律性質是什么。
當合同法律關系之外的某一主體，能夠替合同法律關系中的某一主體行使權利，承擔義務時，其法律依據通常都是代理。《民法總則》第161條第1款規定，民事主體可以通過代理人實施民事法律行為。簽訂、履行購售電合同顯然是一個民事法律行為，毫無疑問可以通過代理人進行。從理論上講，電網企業可以作為發電公司或售電公司的代理人向市場用戶收取電費。但隨之而來的問題是發電公司或售電公司并沒有授權電網企業代為收取電費呀，其代理權又來自哪里呢？《民法總則》第163條規定：代理包括委托代理和法定代理。委托代理人按照被代理人的委托行使代理權。法定代理人依照法律的規定行使代理權。發電公司或售電公司確實沒有授權電網企業代為收取電費，這說明電網公司代為收取電費不是一種委托代理，只能是一種法定代理。依據就是《意見》所規定的“電網企業負責收費、結算”。可能是對其中的法律關系沒有完全厘清，也可能是表述不當，制定者僅是對電網公司收取政府性基金明確規定了是“代收”，而沒有對收取發電公司、售電公司的費用也明確規定為“代收”。如果日后能改為如下表述就更好了：“電網企業負責收費、結算，負責歸集交叉補貼，代收政府性基金，有關發電公司和售電公司的電費，并按規定及時向有關發電公司和售電公司支付電費。”
一旦厘清了電網公司是依據代理關系向市場用戶收取應由發電公司和售電公司享有的電費，那么，當市場用戶不能支付電費時，風險由誰承擔也就一清二楚了。三種費用肯定由三個主體分別承擔：輸配電費用由電網公司承擔、政府性基金由政府承擔、剩余電費由發電公司或售電承擔。唯有如此，各種法律關系才能符合合同相對性原理。
